Yazılı İkaz Nedir? Özlük Dosyasında Saklanması, Danıştay ve Anayasa Mahkemesi Kararları
- Mustafa Kürşat AKYEL
- 8 Tem
- 6 dakikada okunur
Kamu kurumlarında, disiplin soruşturması açılmasını gerektirmeyecek kadar hafif görülen fiiller karşısında idarelerin memur ve kolluk personeline "yazılı ikaz" adı altında bir yazı tebliğ ettiği ve bunu özlük dosyasına koyduğu sıklıkla görülür. Oysa bu uygulamanın temelde ne 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda ne de kolluk görevlilerinin tabi olduğu 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanununda bir karşılığı bulunmamaktadır.
Bu yazıda yazılı ikazın hukuki niteliğini; Danıştay'ın ve Anayasa Mahkemesi'nin bireysel başvuru yoluyla verdiği kararlar ışığında bu işlemin nasıl değerlendirildiğini, özlük dosyasında saklanmasının doğurduğu silinme sorununu ve kolluk görevlileri (emniyet, jandarma, sahil güvenlik) açısından 7068 sayılı Kanun kapsamındaki durumu ele alacağız.
İçindekiler
Yazılı İkaz Nedir? Disiplin Cezasından Farkı Nedir?
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesi, devlet memurlarına verilebilecek disiplin cezalarını tek tek sayar: uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma. Kanun koyucu bu beş cezayı sınırlı sayı ilkesiyle düzenlemiş, bunların dışında bir yaptırım türü öngörmemiştir.
"Yazılı ikaz" bu beş cezadan hiçbirine girmez. Uygulamada idareler, bir fiil disiplin soruşturmasını gerektirecek ağırlıkta görülmediğinde veya en hafif ceza olan uyarmanın dahi ölçüsüz kalacağı düşünüldüğünde, personele "cezai mahiyette olmamak üzere" yazılı bir ikaz tebliğ etmekte ve bu yazıyı özlük dosyasına koymaktadır. Ne var ki ne 657 sayılı Kanun'da ne de 7068 sayılı Kanun'da böyle bir ara müessese tanımlanmamıştır.
Burada altı çizilmesi gereken bir ayrım vardır: disiplin amirleri personeli sözlü olarak ikaz edebilir; bunda hukuken bir sakınca yoktur ve sözlü ikaz özlük dosyasına işlenmez. Sorun, ikazın yazılı hâle getirilip dosyaya konulmasında ortaya çıkar; çünkü bu andan itibaren işlem, kişinin özlük hayatını etkileme kapasitesi kazanır.
Danıştay'ın Değerlendirmesi: Hukuka Aykırı, Dava Edilebilir
Danıştay 12. Dairesi konuyu iki ayrı planda ele almıştır: işlemin esastan hukuka uygunluğu ve idari davaya konu edilip edilemeyeceği.
Esasa ilişkin olarak Daire, E:2020/5194, K:2021/991 sayılı kararında "657 sayılı Kanun'un 125/A maddesinde uyarmanın en alt ceza olarak öngörüldüğünü, bu cezanın dahi uygulanamayacağı hallerde "cezai mahiyette olmamak üzere yazı ile ikaz edilmeye" dair bir düzenlemeye yer verilmediğini belirterek," davacı hakkında tesis edilen yazılı ikaz işlemini hukuka aykırı bulmuş ve iptaline hükmetmiştir. Bu karar, yine Danıştay 12.Dairesinin 23/06/2016 tarihli ve E:2013/194, K:2016/4153 sayılı bozma kararının bir devamı niteliğindedir; Daire, kanunilik ilkesi gereği idarenin kanunda sayılmayan bir yaptırım türü icat edemeyeceğini açıkça ortaya koymuştur.
Dava edilebilirlik açısından ise Danıştay, E:2007/4720, K:2010/1065 sayılı kararında -bir emniyet müdürünün "görevinde daha dikkatli olması" yolunda yazılı olarak ikaz edilmesine ilişkin bir olayda- işlemin disiplin cezası niteliği taşımasa da özlük dosyasına konulması nedeniyle idarenin ileride takdir yetkisini kullanacağı taltif, atama, görevlendirme ve terfi gibi işlemlerde dikkate alınabileceğini, bu nedenle davacının hukuki durumunu etkileyen, dava konusu edilebilir kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olduğunu kabul etmiştir. Bu yaklaşım, E:2012/9161, K:2016/1578 sayılı (23.03.2016 tarihli) kararla da teyit edilmiştir.
Bu iki karar birlikte değerlendirildiğinde Danıştay'ın çizgisi netleşir: yazılı ikaz kanunda yeri olmadığı için esastan hukuka aykırıdır, ama özlük dosyasına girdiği ve kariyer üzerinde fiili sonuç doğurabildiği için idare mahkemeleri bu işlemi incelemeden reddedemez.
Anayasa Mahkemesi'nin Bireysel Başvuru Kararları
Konudaki kurucu içtihat Ali Diren kararıdır (B. No: 2015/13108, Karar Tarihi: 18/4/2018, R.G. 11.05.2018/30418). Başvuruya konu olayda derece mahkemesi, yazılı ikazın disiplin cezası olmadığı gerekçesiyle davayı incelemeden reddetmiştir. Anayasa Mahkemesi ise, derece mahkemesinin Danıştay içtihadında yerleşik icrailik ölçütlerini hiç irdelemeden verdiği bu şekilci yorumun, başvurucunun hukuksal durumunu etkileyen uyuşmazlığı mahkeme önüne taşımasını engellediğini ve kendisine ağır bir külfet yüklediğini tespit ederek, mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz olduğuna ve bu hakkın ihlal edildiğine karar vermiştir.
Bu ilke sonraki bir başvuruda somut bir olaya uygulanmıştır. Anayasa Mahkemesi'nin B. No: 2015/2947 sayılı kararında (Karar Tarihi: 06.03.2019, R.G. 27.03.2019/30727), izinsiz tanıtım standı açıp sendika adına el ilanı dağıttığı için yazılı olarak ikaz edilen bir araştırma görevlisinin başvurusu incelenmiştir. Mahkeme, Ali Diren kararına atıfla yazılı ikazın icrailik niteliği taşıdığını ve idari davaya konu edilebileceğini yinelemiş; somut olayda yazılı ikazın başvurucunun ifade özgürlüğüne bir müdahale oluşturduğunu kabul etmiştir. Ancak Mahkeme, bu müdahalenin başvurucunun kişisel yaşamında ve mesleki kariyerinde gerçek bir disiplin cezasıyla kıyaslanabilir ağırlıkta bir etki doğurmadığını belirterek, ifade özgürlüğü iddiasını anayasal ve kişisel önemden yoksun olması nedeniyle kabul edilemez bulmuştur.
Bu iki karar birlikte ele alındığında, Anayasa Mahkemesi'nin yaklaşımı şöyle özetlenebilir: mahkemeler yazılı ikazı, salt "disiplin cezası değildir" diyerek incelemeden reddedemez; aksi hâlde mahkemeye erişim hakkı ihlal edilmiş olur. Ancak işlemin esastan incelenmesi hâlinde, yazılı ikazın kendisinden kaynaklanan bir hak ihlali iddiasının kabul edilmesi için, etkinin gerçek bir disiplin cezasıyla kıyaslanabilir ağırlıkta olduğunun gösterilmesi gerekir.
Özlük Dosyasında Saklanma ve Silinme Sorunu
Meselenin uygulamada en çok mağduriyete yol açan yönü budur. 657 sayılı Kanun'un 133. maddesi, devlet memurluğundan çıkarmadan başka bir disiplin cezası alan memurun; uyarma ve kınama cezalarının uygulanmasından 5 yıl, diğer cezaların uygulanmasından 10 yıl sonra, atamaya yetkili amire başvurarak bu cezaların özlük dosyasından silinmesini isteyebileceğini düzenler. Memurun bu süre içindeki davranışları olumlu ise talep kabul edilir.
Ne var ki yazılı ikaz bir "disiplin cezası" sayılmadığı için 133. maddedeki bu silinme hakkının kapsamına hiç girmez. Uygulamada karşılaşılan örnekler, bu boşluğun ne denli ağır sonuçlar doğurabildiğini göstermektedir: yıllar önce yazılı ikaz alan bir memurun aradan uzun süre geçmesine rağmen özlük dosyasında saklanmaya devam edebilmekte; oysa aynı kişi gerçek bir disiplin cezası -uyarma dahi- almış olsaydı bu ceza çoktan silinmiş olacaktı. Sonuç olarak yazılı ikaz, kanunda yeri olmayan bir işlem olmasına rağmen, tam da bu nedenle silinme rejiminin dışında kalmakta ve süresiz biçimde kişinin aleyhine kullanılabilmektedir.
Bu çelişki karşısında tek etkili çözüm yolu, işlemin tebliğinden itibaren 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'ndaki genel 60 günlük süre içinde iptal davası açmaktır. Bu süre kaçırılıp işlem kesinleştiğinde, idari başvuru yoluyla silinmesini talep etmenin -yukarıda açıklanan gerekçeyle- yasal bir dayanağı kalmamaktadır.
Kolluk Görevlileri Açısından Durum (7068 Sayılı Kanun)
Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeli 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun'a tabidir. Bu Kanun da en hafif disiplin cezası olarak 'uyarma'yı öngörür ve bunu, personele görevinin icrasında veya hâl ve hareketlerinde daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesi şeklinde, 657 sayılı Kanun'dakiyle neredeyse birebir aynı ifadeyle tanımlar. 7068 sayılı Kanun'un metninde de -tıpkı 657'de olduğu gibi- ayrı bir "yazılı ikaz" kategorisi bulunmamaktadır; dolayısıyla yukarıda anlatılan Danıştay ve Anayasa Mahkemesi içtihadının mantığı kolluk personeli için de aynen geçerlidir: kanunda öngörülmeyen bir yaptırım tesis edilemez, ama özlük dosyasına girdiği için bu işlem yargı denetimine tabidir.
7068 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 5. fıkrası, 657'ye paralel bir silinme mekanizması getirir: devlet memurluğundan çıkarma ya da meslekten çıkarma cezaları hariç, uyarma ve kınama cezalarının uygulanmasından itibaren 5 yıl, diğer cezaların uygulanmasından itibaren 10 yıl geçtikten sonra, ilgilinin bu süre içindeki davranışları isteğini haklı kılıyorsa, atamaya yetkili amire başvurularak disiplin cezasının özlük dosyasından silinmesi istenebilir. Kanunun 32. maddesi de kesinleşen disiplin cezalarına karşı iptal davası açılabileceğini açıkça düzenlemiş; en hafif ceza için ayrı bir yargı denetimi istisnası öngörmemiştir.
Bu çerçevede kolluk personeli bakımından sonuç, memurlarla aynıdır: gerçek bir "uyarma" cezası 5 yıl sonra silinme hakkına konu olurken, kanunda karşılığı bulunmayan bir "yazılı ikaz" için böyle bir hak doğmaz; tek yol, süresi içinde iptal davası açmaktır.
Sonuç ve Değerlendirme
Sonuç itibariyle, yazılı ikaz, ne 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda ne de 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun'da karşılığı bulunan disipliner bir yaptırım değildir. Danıştay bu işlemi bir yandan kanunilik ilkesine aykırı bularak iptal etmekte, öte yandan özlük dosyasına girip kariyer kararlarında kullanılabildiği için idari davaya konu edilebilir kabul etmektedir. Anayasa Mahkemesi de aynı çizgide; derece mahkemelerinin işlemi incelemeden reddetmesini mahkemeye erişim hakkının ihlali saymakta, ancak işlemin kendisinden kaynaklanan diğer hak ihlali iddialarını ancak gerçek bir disiplin cezasıyla kıyaslanabilir ağırlıkta bir etki gösterildiğinde kabul etmektedir.
Bu çerçeve, 657'ye tabi memurlar ile 7068'e tabi kolluk personeli için ortaktır. Uygulamada karşılaşılan en önemli risk, yazılı ikazın -bir disiplin cezası sayılmadığı için- 657 S.K. m.133 ve 7068 S.K. m.7/5'teki 5-10 yıllık silinme haklarından yararlanamaması ve süresinde dava açılmadığı takdirde personellerin özlük dosyasında süresiz kalabilme riski barındırmasıdır. Bu nedenle kendisine yazılı ikaz tebliğ edilen memur veya kolluk personelinin, tebliğ tarihinden itibaren 60 günlük dava açma süresini kaçırmadan idare mahkemesinde iptal davası açması, hukuki durumunu korumanın en etkili yoludur. Geriye dönük olarak özlük yazılı ikazların iptal edilip edilmeyeceğine ilişkin hali hazırda somut bir veri ne yazık ki bulunmamaktadır.
Yazılı ikaz veya benzeri bir işlemle karşılaşan memur ve kolluk personeli, süre kaybetmeden hukuki destek almalıdır. Her somut olayın kendi içinde değerlendirilmesi gereken olgular barındırdığı hiçbir zaman unutulmamalıdır.
Sık Sorulan Sorular
Yazılı ikaza karşı hangi sürede dava açılmalıdır?
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'ndaki genel kural uygulanır; işlemin tebliğinden itibaren 60 gün içinde ilgili idare mahkemesinde iptal davası açılması tavsiye olunur.
Yazılı ikaz özlük dosyasından kendiliğinden silinir mi?
Hayır. Yazılı ikaz bir disiplin cezası sayılmadığından, 657 sayılı Kanun'un 133. veya 7068 sayılı Kanun'un 7/5. maddesindeki 5-10 yıllık silinme hakkının kapsamına girmez; süresinde iptal ettirilmediği takdirde özlük dosyasında süresiz kalabilme riski bulunmaktadır.
Sözlü ikaz da dava edilebilir mi?
Hayır. Disiplin amirleri personeli sözlü olarak ikaz edebilir; bu, özlük dosyasına işlenmediği ve kalıcı bir hukuki sonuç doğurmadığı için idari davaya konu edilmez. Sorun, ikazın yazılı hâle getirilip dosyaya konulmasından kaynaklanır.
Danıştay yazılı ikazı neden dava edilebilir kabul ediyor?
Danıştay'a göre yazılı ikaz disiplin cezası olmasa da özlük dosyasına konulduğunda idarenin personelin ileride taltif, atama, görevlendirme ve terfi gibi kararlarında dikkate alınabileceğini göz önünde bulundurarak; kişinin hukuki durumunu etkileyen, kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olarak nitelemektedir. (Danıştay 12. D., E:2007/4720, K:2010/1065).
Av. Mustafa Kürşat AKYEL
Yorumlar